軍工企業(yè)是國防科技研發(fā)與武器裝備建設(shè)任務(wù)的承擔(dān)者，同時對國家的政治、經(jīng)濟、科技、軍事發(fā)展都具有重要影響。世界主要國家和軍隊高度重視對軍工企業(yè)實施管控，確保其有效滿足國防與軍隊建設(shè)的需要。

　　一、發(fā)布頂層指南規(guī)劃，引領(lǐng)軍工企業(yè)發(fā)展

　　世界主要國家普遍定期出臺頂層指導(dǎo)和規(guī)劃計劃文件，同時強調(diào)創(chuàng)新戰(zhàn)略，在發(fā)展方向上，對軍工企業(yè)進行引導(dǎo)和施加影響。
　　一是定期發(fā)布頂層戰(zhàn)略文件，對軍工企業(yè)發(fā)展進行引導(dǎo)。美國的戰(zhàn)略文件體系最為完善，除了通過《四年一度防務(wù)評審》、《國家安全戰(zhàn)略》等對武器裝備和軍工企業(yè)發(fā)展進行宏觀指導(dǎo)，美國還根據(jù)不同時期需要針對國防工業(yè)出臺相關(guān)指導(dǎo)戰(zhàn)略，如，國防部在上世紀90年代提出鼓勵國防領(lǐng)域的企業(yè)進行兼并重組，隨即掀起了美國工業(yè)界史上規(guī)模最大的兼并重組浪潮。俄羅斯發(fā)布《2010—2020年武器裝備發(fā)展綱要》等文件，牽引國防工業(yè)企業(yè)實施兼并重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整、股份制改造等。
　　二是滾動制定裝備規(guī)劃計劃，強化對軍工企業(yè)的需求牽引。美軍通過規(guī)劃計劃預(yù)算與執(zhí)行系統(tǒng)（PPBES），每年制定與更新裝備規(guī)劃計劃文件，以此來發(fā)布需求信息。軍工企業(yè)根據(jù)軍方規(guī)劃計劃論證結(jié)果，有針對性地進行研發(fā)能力建設(shè)。俄羅斯定期發(fā)布相關(guān)信息，讓國防工業(yè)部門及時了解軍方需求和投資計劃。
　　三是強調(diào)創(chuàng)新戰(zhàn)略驅(qū)動，為軍工企業(yè)發(fā)展注入活力。美國白宮發(fā)表《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略—確保經(jīng)濟的增長與繁榮》報告，提出戰(zhàn)略目標，贏得未來，保持美國在創(chuàng)新能力、教育和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的競爭力。國防高級研究計劃局（DARPA）每兩年發(fā)布“創(chuàng)新戰(zhàn)略框架”。

　　二、采取措施推行競爭，維持工業(yè)基礎(chǔ)活力

　　市場競爭機制對承包商持續(xù)提升能力以及裝備建設(shè)發(fā)展至關(guān)重要，壟斷將導(dǎo)致整體國防工業(yè)發(fā)展遲滯、能力低下。世界主要強國均高度重視在軍工領(lǐng)域開展競爭。
　　一是建立面向全社會的信息公開制度，擴大競爭范圍。美軍從上世紀90年代以來，建立了“國防部采辦機會網(wǎng)”等信息平臺，及時發(fā)布除高度機密外的采購信息。歐盟也具有較為完備的信息公開機制，建立面向歐盟各國企業(yè)的電子系統(tǒng)，發(fā)布防務(wù)合同招標公告。
　　二是建立競爭保護機制，推動競爭最大化。美軍的裝備采辦競爭保護機制主要包括：一是反壟斷審查制度，由《謝爾曼法》、《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等聯(lián)邦法規(guī)構(gòu)成，對壟斷和限制競爭等行為進行約束；二是反不正當(dāng)競爭機制，美國歷史上有大量不正當(dāng)競爭的案例，涉及許多軍工巨頭，對固定價格、價格歧視、搭售、獨家經(jīng)營、商業(yè)賄賂、欺詐等進行限制。
　　三是建立分類分層次競爭體系，維護競爭態(tài)勢。美國和歐洲各國普遍具備較完善的分類競爭體系，主戰(zhàn)裝備基本都有兩家以上軍工企業(yè)開展競爭。同時，各國政府要求大型承包商采用分包模式，構(gòu)筑分層次競爭體系，美國軍工企業(yè)目前已形成主承包商、分包商和零部件原材料供應(yīng)商三個層次。
　　四是積極鼓勵小企業(yè)參與競爭，加強國家創(chuàng)新力量。美國和歐洲各國把中小企業(yè)看作是技術(shù)創(chuàng)新的主要力量，積極采取措施鼓勵其發(fā)展。如：改革采辦政策，為中小企業(yè)參與競爭掃清障礙；多方面營造環(huán)境，為中小企業(yè)與國防部溝通疏通渠道；設(shè)立鼓勵計劃，為中小企業(yè)增加采辦與科研投入等等。

　　三、實施資格審查與績效評估，把控軍工企業(yè)態(tài)勢

　　外軍建立多層次、多角度的各類審查和評估制度，通過定期的國防工業(yè)能力、項目評估和承包商以往業(yè)績評估，掌控裝備研制生產(chǎn)活動。
　　一是定期開展國防工業(yè)能力評估。美國國防部自1996年起每年向國會提交《年度工業(yè)能力評估報告》，是美國制定國防工業(yè)政策、編制國防部下一財年預(yù)算以及進行國防工業(yè)能力調(diào)整的重要決策依據(jù)。
　　二是實施資格審查制度。資格審查是外軍裝備建設(shè)的入口關(guān)。美國主要實行面向市場競爭的承包商資格認證注冊制度、合格廠商名錄制度和質(zhì)量認證制度等。這是一種“寬進嚴出”的制度，鼓勵更多企業(yè)參與，而不是對承包商設(shè)置門檻。該制度重視對企業(yè)產(chǎn)品的審查，并結(jié)合以往業(yè)績評估，對承包商形成制約和管控。俄羅斯采用許可證制度，凡承擔(dān)軍品任務(wù)的承包商，必須具有許可證。這是一種“嚴進寬出”的審查制度，只要擁有生產(chǎn)資格，就可以進行研制和生產(chǎn)活動。目前俄羅斯為推行競爭，正在擴大許可證范圍，讓更多企業(yè)參與。
　　三是多角度開展承包商績效評估。在項目發(fā)展和合同履行的具體過程中，一方面，國會對軍工企業(yè)重大裝備項目進行評估監(jiān)督，審核項目進展、經(jīng)費使用效益和項目綜合績效等；另一方面，合同管理部門派駐軍代表對承包商業(yè)績進行實時跟蹤，將合同履行監(jiān)督貫穿于全壽命各階段。美國國防部還對承包商以往履行合同情況進行評估，把結(jié)果作為選擇承包商的基本依據(jù)之一。

　　四、采用適當(dāng)股權(quán)模式，掌控國防工業(yè)發(fā)展

　　股份制是國外軍工企業(yè)所有制的主要形式，外軍通過各種手段積極影響和參與軍工企業(yè)的股份制改革和公司治理過程，形成了不同的管控模式。
　　一是歐洲模式。歐洲各國近年來普遍進行了軍工企業(yè)私有化改革，但情況不同。英國羅•羅公司等企業(yè)普遍采用“金股”制度，英國政府代表軍方對企業(yè)重大事務(wù)具有一票否決權(quán)，有效保證了政府（軍方）的管控作用。法國國有情結(jié)較為濃重，許多軍工企業(yè)由國家控股。德國比較特殊，大型軍工企業(yè)基本由大銀行、大財團控股，政府通過經(jīng)濟監(jiān)管手段可以間接控制軍工企業(yè)。
　　二是俄羅斯模式。俄羅斯由政府牽頭成立大的集團公司并控股，然后逐步降低政府控股比例，其余股份由私人和境外持股者持有。有些企業(yè)繼續(xù)由國家控股，有些企業(yè)私有化程度較高，則大量采用了“金股”制度，政府在董事會和監(jiān)事會中派駐代表。
　　三是美國模式。美國大部分軍工企業(yè)為私營企業(yè)，機構(gòu)投資者和大眾直接或間接持有公司股票，股權(quán)極為分散，但是多數(shù)股權(quán)最終掌握在華爾街金融巨頭以及利益相關(guān)集團手中，基本上只需要5家左右的大型金融機構(gòu)聯(lián)手就可以掌控軍工企業(yè)。因此，美國政府（軍方）只要管住了華爾街、管住了這些金融巨頭，也就管住了美國的軍工企業(yè)。
　　五、對外軍實施軍工企業(yè)管控的幾點認識

　　外軍采取多種措施對軍工企業(yè)實施管控，取得了較好效果，但是必須要對其有充分認識，才能更好地取其之長、補己之短。
　　一是管控與反管控的斗爭長期存在。軍工企業(yè)規(guī)模龐大，對國家安全與國民經(jīng)濟綜合影響力強。因此，一方面，軍工企業(yè)具有較強的游說能力，可以對政府與軍方高層的決策施加影響，形成反制；另一方面，軍工企業(yè)追逐利潤，容易存在暗箱操作并滋生腐敗，世界主要強國都出現(xiàn)過嚴重的腐敗問題，美空軍加油機采辦中就曾出現(xiàn)“杜云受賄事件”等。此外，在當(dāng)前預(yù)算削減、需求下降背景下，軍工企業(yè)調(diào)整重組更易導(dǎo)致壟斷加劇，影響軍方對軍工企業(yè)的管控能力。
　　二是外軍管控措施具有時代性。各國政府與軍方根據(jù)國情軍情，采取有針對性的管理舉措，形成了不同的管理模式，并不斷更新思路、改進做法。許多管控措施具有時代性，如“金股”制度已經(jīng)逐漸不適應(yīng)今天的國際市場環(huán)境，歐盟委員會認為它阻礙資本流通和經(jīng)營自由，其使用范圍在逐步縮小。
　　三是各國對軍工企業(yè)管控所面臨的外部環(huán)境不同。主要國家國防部是政府部門也是軍隊領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，政府和軍方是“一體”的，一定程度上容易加強對軍工企業(yè)的管控；歐美國家軍工企業(yè)普遍市場化程度很高，社會法制化與誠信水平高，競爭較為充分，合同違約情況少。這種良好的外部環(huán)境使美、歐等軍事強國對軍工企業(yè)管控的有效性維持在較高水平。
             　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　        責(zé)編/齊尚