2012年10月10日國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，研究部署在城市優(yōu)先發(fā)展公共交通問(wèn)題。會(huì)議指出，必須將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置。隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕64號(hào)），以下簡(jiǎn)稱64號(hào)文；2013年6月18日，交通運(yùn)輸部出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》（交運(yùn)發(fā)〔2013〕368號(hào)），以下簡(jiǎn)稱368號(hào)文。筆者對(duì)64號(hào)文和368號(hào)文中提到的總體目標(biāo)及有關(guān)指標(biāo)，進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，形成了一些體會(huì)，供同行參考。

　　一、城市公共交通的概念及地位

　　城市公共交通是以公共汽（電）車(chē)為主體的，包括快速公交、現(xiàn)代有軌電車(chē)等大容量公共交通及出租汽車(chē)、輪渡等交通方式組成的公共客運(yùn)交通系統(tǒng)。
　　城市公共交通是公共運(yùn)輸?shù)淖酉到y(tǒng)，“公共”二字是相對(duì)與專(zhuān)用（或私有）的交通工具而言的。
　　城市公共交通是城市交通最重要的組成部分。64號(hào)文明確提出，要確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，要優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。

　　二、公交優(yōu)先的理念及內(nèi)涵

　　國(guó)際公共交通協(xié)會(huì)（UITP）《羅馬宣言》指出：“公共交通必須有專(zhuān)用車(chē)道，以此保證公共交通更加快速、更加可靠。弄清交通的基本原則，交通系統(tǒng)的組織應(yīng)滿足最廣泛的社會(huì)需要，并為大多數(shù)市民提供可持續(xù)的交通選擇?！币虼?，在城市首先要優(yōu)先發(fā)展道路利用率高、污染輕的公共交通?！读_馬宣言》是當(dāng)代全球性的城市交通優(yōu)先發(fā)展理念形成的標(biāo)志性文件，被稱之為“公交優(yōu)先”的理念。
　　2005年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕46號(hào)），2006年建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部四部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的經(jīng)濟(jì)政策，即在我國(guó)實(shí)現(xiàn)了“公交優(yōu)先的理念”向“公交優(yōu)先的政策”的轉(zhuǎn)變。64號(hào)文對(duì)“公交優(yōu)先”進(jìn)行了明確的界定：大城市要基本實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%左右。
　　公交優(yōu)先的基本內(nèi)涵是：政府部門(mén)在綜合交通政策上要確立公交優(yōu)先發(fā)展的地位，并在政策上給予支持(包括經(jīng)濟(jì)扶持)；在城市規(guī)劃、建設(shè)上，確立公交優(yōu)先發(fā)展的序列；在交通資源的使用與管理上，確立公交優(yōu)先的權(quán)利。
　　具體說(shuō)，公共交通設(shè)施用地安排要優(yōu)先，道路通行公交要有優(yōu)先權(quán)，交通管制措施上要保證公交優(yōu)先放行，公共財(cái)政轉(zhuǎn)移要保證公共交通優(yōu)先。

　　三、優(yōu)先發(fā)展公共交通總體目標(biāo)及關(guān)鍵指標(biāo)

　　（一）建設(shè)部在2004年提出爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位的總體目標(biāo)。關(guān)鍵指標(biāo)如下：
　　1．公共汽電車(chē)平均運(yùn)營(yíng)速度達(dá)到20公里/小時(shí)以上，準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)到90％以上；
　　2．站點(diǎn)覆蓋率按300米半徑計(jì)算，建成區(qū)大于50％，中心城區(qū)大于70％；
　　3．特大城市建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時(shí)間不超過(guò)50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達(dá)到30％以上；
　　4．大中城市建成區(qū)任意兩點(diǎn)間公共交通可達(dá)時(shí)間不超過(guò)30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20％以上。
　?。ǘ?68號(hào)文提出了到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效的公共交通服務(wù)系統(tǒng)基本形成，較好滿足公眾基本出行需求的的總體目標(biāo)。關(guān)鍵指標(biāo)如下：
　　1．到2015年
　?、偈袇^(qū)人口300萬(wàn)以上的城市，基本實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量達(dá)到15標(biāo)臺(tái)以上，城市公共汽（電）車(chē)進(jìn)場(chǎng)率達(dá)到60%以上；
　?、谑袇^(qū)人口100萬(wàn)至300萬(wàn)的城市，基本實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量達(dá)到12標(biāo)臺(tái)以上，城市公共交通車(chē)輛進(jìn)場(chǎng)率達(dá)到50%以上。
　　2．到2020年
　?、偈袇^(qū)人口100萬(wàn)以上的城市，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋，萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量達(dá)到16標(biāo)臺(tái)以上，城市公共汽（電）車(chē)進(jìn)場(chǎng)率達(dá)到70%以上，公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例達(dá)到60%左右；
　?、谑袇^(qū)人口100萬(wàn)以下的城市，參照上述指標(biāo)和地方實(shí)際，確定城市公共交通發(fā)展目標(biāo)。
　?。ㄈ┙ㄔO(shè)部2004年提出總體目標(biāo)與64號(hào)文和368號(hào)文總體目標(biāo)及關(guān)鍵指標(biāo)的異同點(diǎn)。
　　1．兩者都是以5年為時(shí)間單位，在總體目標(biāo)中兩者都提出了“確立主體地位”的總體目標(biāo)，而后者追加了“安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效的公共交通服務(wù)系統(tǒng)基本形成，較好滿足公眾基本出行需求”的目標(biāo)表述；
　　2．前者的政策概念中包含了出租車(chē)和輪渡，而368號(hào)文政策概念中沒(méi)有提及出租車(chē)和輪渡，卻加上了“現(xiàn)代有軌電車(chē)”；
　　3．兩者對(duì)站點(diǎn)覆蓋率都提出了要求，前者是按300米半徑計(jì)算，后者是按500米半徑計(jì)算，10年前是50%～70%的覆蓋率，而368號(hào)文是100%的覆蓋率；
　　4．前者的指標(biāo)偏重于“公共汽電車(chē)平均運(yùn)營(yíng)速度和準(zhǔn)點(diǎn)率”，而后者的指標(biāo)偏重于“萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量和城市公共汽（電）車(chē)進(jìn)場(chǎng)率?！?BR>　　通過(guò)以上對(duì)比可以看出，2004年提出的“公共汽電車(chē)平均運(yùn)營(yíng)速度和準(zhǔn)點(diǎn)率”偏重考核對(duì)象是公交公司，強(qiáng)調(diào)的是“公交優(yōu)秀”；而368號(hào)文“萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量和城市公共汽（電）車(chē)進(jìn)場(chǎng)率” 偏重考核對(duì)象是地方城市政府，強(qiáng)調(diào)了“公交優(yōu)先”首先是地方城市政府的職責(zé)。

　　四、368號(hào)文的一些主要指標(biāo)

　　（一）出行快捷性指標(biāo)。
　　1．力爭(zhēng)到2020年，全國(guó)快速公交系統(tǒng)線網(wǎng)運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到5000公里；
　　2．力爭(zhēng)到2020年，全國(guó)城市公共交通優(yōu)先車(chē)道總里程達(dá)到15000公里；
　?。ǘ┙煌ㄖ悄苤笜?biāo)。
　　1．到2015年，市區(qū)人口300萬(wàn)以上的城市基本建成公眾出行信息服務(wù)系統(tǒng)、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)和應(yīng)急處置系統(tǒng)；
　　2．到2020年，市區(qū)人口100萬(wàn)以上的城市全面建成公眾出行信息服務(wù)系統(tǒng)、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)和應(yīng)急處置系統(tǒng)。

　　五、368號(hào)文對(duì)公交車(chē)輛提出了具體的要求

　　1．加快發(fā)展安全性能高、乘坐舒適的城市公共交通車(chē)輛，推廣應(yīng)用大容量、低地板公交車(chē)輛和空調(diào)車(chē)。這一條釋放的信號(hào)是“安全性能高、乘坐舒適的”車(chē)輛具體指的就是符合“大、低、空”要求的車(chē)輛。
　　2．加快車(chē)輛更新改造和升級(jí)步伐，加快淘汰安全性能差、排放標(biāo)準(zhǔn)低的老舊車(chē)輛。這一條釋放的信號(hào)是公交企業(yè)采購(gòu)公交車(chē)的數(shù)量會(huì)明顯加大。
　　3．加快車(chē)型選擇等方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制修訂進(jìn)程；完善公交車(chē)輛技術(shù)準(zhǔn)入和維修檢測(cè)制度，保障城市公交車(chē)輛技術(shù)狀況良好。這一條釋放的信號(hào)是公交企業(yè)采購(gòu)公交車(chē)的車(chē)輛不僅要求“大、低、空”，同時(shí)要求外形是“方基調(diào)、小圓角”，并且會(huì)將這些要求上升到“車(chē)型選擇”標(biāo)準(zhǔn)中。
　　4．積極推進(jìn)混合動(dòng)力、純電動(dòng)、天然氣等新能源和清潔燃料車(chē)輛在公共交通行業(yè)的示范和應(yīng)用，完善支持政策和配套設(shè)施，提高低能耗、低排放、清潔燃料等車(chē)輛應(yīng)用比例。這一條釋放的信號(hào)是推進(jìn)新能源和清潔燃料車(chē)輛的進(jìn)程，每一年會(huì)按比例提高。
　　5．積極推廣應(yīng)用無(wú)障礙化城市公共交通車(chē)輛，完善無(wú)障礙設(shè)施，方便殘疾人乘用。這一條是對(duì)公交車(chē)輛的人性化提出了更高的要求。

　　六、64號(hào)文是公交企業(yè)的福音，368號(hào)文對(duì)客車(chē)廠家是極大的利好政策

　　據(jù)中國(guó)道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)城市客運(yùn)分會(huì)報(bào)告，免征新購(gòu)置的公共汽車(chē)電車(chē)的車(chē)輛購(gòu)置稅和依法減征或者減免公共交通車(chē)船稅這兩項(xiàng)，政府一年就為全國(guó)公交企業(yè)減少稅費(fèi)支出達(dá)150個(gè)億；64號(hào)文明確了“對(duì)公交企業(yè)的技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營(yíng)偏冷的線路予以補(bǔ)貼”；64號(hào)文還提出了“建立公共汽車(chē)交通企業(yè)職工工資正常機(jī)制”。這些都是64號(hào)文為公交企業(yè)帶來(lái)的直接的好處。
　　而368號(hào)文對(duì)客車(chē)廠家是極大的利好政策。
　　1．368號(hào)文要求，到2015年市區(qū)（按工作生活在城區(qū)以內(nèi)的人口數(shù),不含郊區(qū)農(nóng)村人口的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算）人口300萬(wàn)以上的城市，萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量要達(dá)到15標(biāo)臺(tái)以上，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)有上海等9個(gè)城市。
　　2．368號(hào)文要求，到2015年市區(qū)（按工作生活在城區(qū)以內(nèi)的人口數(shù),不含郊區(qū)農(nóng)村人口的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算）人口100至300萬(wàn)以上的城市，萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量要達(dá)到15標(biāo)臺(tái)以上，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)有西安等47個(gè)城市。
　　3．368號(hào)文要求，30萬(wàn)至100萬(wàn)以下的城市（按工作生活在城區(qū)以內(nèi)的人口數(shù),不含郊區(qū)農(nóng)村人口的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算），萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量要達(dá)到10標(biāo)臺(tái)以上，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)有柳州等53個(gè)城市。

　　七、研究結(jié)論

　　（一）確定公交主體地位的任務(wù)十分艱巨。
　　建設(shè)部在2004年就提出爭(zhēng)取用5年左右的時(shí)間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位的總體目標(biāo)；2013年交通部重提到2020年，基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位，安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效的公共交通服務(wù)系統(tǒng)基本形成。這說(shuō)明確定公交主體地位的任務(wù)十分艱巨，前面已經(jīng)用了近10年，必須再用10年才能基本上確立公共交通的主體地位。衡量“主體地位”是否確立的關(guān)鍵指標(biāo)有3個(gè)，第一個(gè)指標(biāo)是萬(wàn)人公共交通車(chē)輛擁有量；第二個(gè)指標(biāo)是中心城區(qū)公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋；第三個(gè)指標(biāo)是城市公共汽（電）車(chē)進(jìn)場(chǎng)率。
　　這三個(gè)指標(biāo)能不能實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)是資金能否落實(shí)到位。不過(guò)“十二五”的“公交主體地位”的責(zé)任主體是地方城市政府，而不是公交企業(yè)，同時(shí)中央政府已經(jīng)將這項(xiàng)工作納于地方城市政府政績(jī)考核體系，應(yīng)該說(shuō)這比以往的情況要好得多。
　?。ǘ┠壳敖煌ú客七M(jìn)“公交優(yōu)先”的力度是前所未有的。
　　交通部正式接管城市公共交通的管理職能5年以來(lái)，做了大量的工作，對(duì)推動(dòng)城市優(yōu)先發(fā)展公共交通有了實(shí)質(zhì)的成果。如：免征新購(gòu)置的公共汽車(chē)電車(chē)的車(chē)輛購(gòu)置稅、依法減征或者減免公共交通車(chē)船稅、落實(shí)對(duì)城市公共交通行業(yè)的成品油的補(bǔ)貼政策等具體政策基本到位。2012年12月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》，即64號(hào)文，這是個(gè)“國(guó)”字號(hào)的文件，地方各級(jí)政府必須無(wú)條件貫徹、執(zhí)行，責(zé)任主體已經(jīng)上升到了國(guó)務(wù)院和地方城市人民政府。2013年6月18日，交通運(yùn)輸部又出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》，即368號(hào)文。這樣的力度和進(jìn)度是建國(guó)以來(lái)前所未有的。
　　（三）公交客車(chē)廠家迎來(lái)了歷史性的發(fā)展機(jī)遇。
　　根據(jù)交通部城市公共交通“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要(征求意見(jiàn)稿)所述：
　　1．“十一五”末公交客車(chē)的市場(chǎng)保有量約40萬(wàn)輛，“十二五”期間現(xiàn)有公交客車(chē)將有70%需要更新，總量約為28萬(wàn)輛(40×70%)；
　　2．“十二五”末，全國(guó)公共汽電車(chē)保有總量達(dá)60萬(wàn)輛，較2010年新增約20萬(wàn)輛；
　　3．“十一五”末公交客車(chē)的年銷(xiāo)量還不到6萬(wàn)輛，“十二五”期間平均年需求量將達(dá)到9.6萬(wàn)輛。
　　一直令公交客車(chē)廠家困惑的是兩個(gè)問(wèn)題：一是公交客車(chē)的市場(chǎng)容量，二是公交公司的支付能力。通過(guò)上述的研究，在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)》文件和交通運(yùn)輸部《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》的背景下，在新一輪的優(yōu)先發(fā)展公共交通的過(guò)程中，這樣的困惑會(huì)得到有效的解決。這對(duì)公交客車(chē)廠家而言無(wú)疑是歷史性的發(fā)展機(jī)遇。
          　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　        責(zé)編/齊尚