舉國(guó)體制在我國(guó)科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中曾發(fā)揮了重要作用，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事的優(yōu)越性。在不同的歷史時(shí)期，舉國(guó)體制承擔(dān)著不同的使命，也呈現(xiàn)出不同的形式。黨的十九屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出要“強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，健全國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”。新型舉國(guó)體制是將我國(guó)政治制度優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)機(jī)制作用結(jié)合起來(lái)的國(guó)家治理變革。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，探索如何建立新型舉國(guó)體制、提升創(chuàng)新治理能力，是科技界必須面對(duì)的重大課題。

　　舉國(guó)體制以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益為根本目標(biāo)

　　一個(gè)國(guó)家科技創(chuàng)新的制度安排和組織形式不僅要符合科技創(chuàng)新的客觀規(guī)律，也要適應(yīng)該國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)和歷史文化傳統(tǒng)以及發(fā)展階段的戰(zhàn)略。中國(guó)自古以來(lái)崇尚集體主義的社會(huì)價(jià)值觀和政治信仰，加上我國(guó)社會(huì)主義制度的強(qiáng)大政治動(dòng)員能力，以及大科學(xué)發(fā)展所要求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，為中國(guó)奠定了實(shí)行舉國(guó)體制的文化與制度基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有舉國(guó)體制，就很難迅速構(gòu)建國(guó)家科技發(fā)展體系，也很難取得“兩彈一星”等國(guó)家重大國(guó)防和科技工程的成功。這種組織制度和運(yùn)行機(jī)制適應(yīng)了我國(guó)在國(guó)家建設(shè)初期資源匱乏、資金短缺、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、優(yōu)秀人力資本短缺的初始條件，充分發(fā)揮了國(guó)家的資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)。

　　舉國(guó)體制以實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益為根本目標(biāo)，以國(guó)家意志支配科技活動(dòng)的過(guò)程和方向，以公共財(cái)政的支持為主要手段，為科技創(chuàng)新提供適宜的規(guī)則體系、組織構(gòu)架和各類(lèi)資源保障。在國(guó)家資源緊缺的條件下，科技舉國(guó)體制通過(guò)高度計(jì)劃、將稀缺資源集中到戰(zhàn)略目標(biāo)領(lǐng)域進(jìn)行“科技攻關(guān)”或“科技會(huì)戰(zhàn)”，可實(shí)現(xiàn)組織的協(xié)同作用，提高資源的使用率，發(fā)揮局部規(guī)模效應(yīng)，并取得重大科技突破。舉國(guó)體制成功的首要條件就是國(guó)家動(dòng)員和調(diào)動(dòng)科技資源的能力，其次是多種創(chuàng)新主體協(xié)同攻關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力。因此，舉國(guó)體制既是一種工作機(jī)制，更是一種政治實(shí)力。從中國(guó)重大科技項(xiàng)目發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，每一次重大科技項(xiàng)目的突破都離不開(kāi)舉國(guó)體制的作用。例如，《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》的順利實(shí)施，就是以國(guó)家統(tǒng)一目標(biāo)為導(dǎo)向，在極短時(shí)間內(nèi)從各個(gè)部門(mén)抽調(diào)精英，相繼成立多個(gè)大院大所，開(kāi)展重大科技工程項(xiàng)目的攻關(guān)任務(wù)。正是依靠科技舉國(guó)體制，中國(guó)才能在此前整體科技、經(jīng)濟(jì)條件較差的情況下，取得人工合成胰島素等重大科技成就。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2008年在對(duì)中國(guó)創(chuàng)新體系評(píng)價(jià)的報(bào)告中也指出：中國(guó)擅長(zhǎng)調(diào)動(dòng)各種資源，推動(dòng)科技以前所未有的規(guī)模和超常規(guī)的速度發(fā)展。

　　傳統(tǒng)舉國(guó)體制在取得顯著成效的同時(shí)，也存在一些不足，主要是過(guò)于依靠政府力量調(diào)配資源，其主要目標(biāo)是把產(chǎn)品造出來(lái)，實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的突破，而不考慮市場(chǎng)盈利能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這種體制安排在產(chǎn)品層面的創(chuàng)新容易成功，但是也導(dǎo)致在一些領(lǐng)域內(nèi)形成了組織嚴(yán)密、管理僵硬、鏈條分割的封閉系統(tǒng)，對(duì)市場(chǎng)需求和變化不夠敏感，加劇了科技與經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和科技進(jìn)步動(dòng)力機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。技術(shù)和產(chǎn)品處于開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，消費(fèi)者和企業(yè)更關(guān)注商品的價(jià)值，而不僅僅是產(chǎn)品本身。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的科技體制不可能完全照搬計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的舉國(guó)體制，不能再沿用傳統(tǒng)舉國(guó)體制不計(jì)成本的資源配置方式，否則新技術(shù)和產(chǎn)品由于成本過(guò)高而無(wú)法在市場(chǎng)上生存。

　　尋求更高效的科技創(chuàng)新組織方式

　　2013年，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這一表述表明了國(guó)家角色的深刻變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家不再運(yùn)用直接的行政手段來(lái)調(diào)配資源和推進(jìn)科技進(jìn)步，而是更多運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和相應(yīng)的激勵(lì)手段，在微觀運(yùn)行機(jī)制上更加尊重市場(chǎng)主體的自主性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，傳統(tǒng)舉國(guó)體制的一些組織方式和運(yùn)行機(jī)制已不能適應(yīng)當(dāng)前科技經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，因此一些人認(rèn)為科技舉國(guó)體制的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。但是事實(shí)證明，舉國(guó)體制中的合理要素仍有價(jià)值，只不過(guò)內(nèi)涵和形態(tài)在新時(shí)代發(fā)生了變化。

　　改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)科技經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量和研發(fā)投入已位居世界第二位，但是我國(guó)整體科技發(fā)展水平仍然較低，創(chuàng)新主體的技術(shù)能力和動(dòng)力仍然不足。習(xí)近平總書(shū)記在2014年兩院院士大會(huì)上曾強(qiáng)調(diào)：“只有把核心技術(shù)掌握在自己手中，才能真正掌握競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，才能從根本上保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全和其他安全?！碧綄みm合我國(guó)特定時(shí)期的科技發(fā)展模式、尋求新時(shí)期我國(guó)科技發(fā)展的路徑，已成為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的重要任務(wù)。在事關(guān)整個(gè)國(guó)家公共利益、國(guó)防安全、民族聲望、國(guó)際地位的戰(zhàn)略必爭(zhēng)領(lǐng)域，仍要發(fā)揮國(guó)家的宏觀作用和體制優(yōu)勢(shì)。在此背景下，中央重提科技創(chuàng)新“舉國(guó)體制”，就是要探索適合我國(guó)轉(zhuǎn)型期科技創(chuàng)新的制度安排，尋求更高效的科技創(chuàng)新組織方式。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型舉國(guó)體制，發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，就是應(yīng)對(duì)當(dāng)前和今后嚴(yán)峻環(huán)境的有效手段。正如習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)見(jiàn)嫦娥四號(hào)探月任務(wù)參研參試人員代表時(shí)所指出的，“這次嫦娥四號(hào)任務(wù)，堅(jiān)持自主創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、開(kāi)放創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)航天器首次在月球背面巡視探測(cè)，率先在月背刻上了中國(guó)足跡，是探索建立新型舉國(guó)體制的又一生動(dòng)實(shí)踐”。

　　新型舉國(guó)體制最顯著的特征在于正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在配置資源方面，單純的政府或市場(chǎng)方式都有其局限性。新型舉國(guó)體制要避免從傳統(tǒng)“政府強(qiáng)力主導(dǎo)、忽視市場(chǎng)作用”，走向“完全依賴市場(chǎng)、不要政府介入”的另一極端。在新型舉國(guó)體制中，政府與市場(chǎng)不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系，而是要相互依存、互為補(bǔ)充。與傳統(tǒng)舉國(guó)體制相比，新型舉國(guó)體制既要貫徹國(guó)家意志，聚焦國(guó)家重大戰(zhàn)略需求，把創(chuàng)新資源優(yōu)先配置到合適的領(lǐng)域，高效組織科研活動(dòng)協(xié)同攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，也要維護(hù)和激發(fā)各類(lèi)創(chuàng)新主體的活力，發(fā)揮市場(chǎng)在科技資源配置中的決定性作用。新型舉國(guó)體制要從行政配置資源為主向市場(chǎng)配置資源為主轉(zhuǎn)變，從產(chǎn)品導(dǎo)向向商品導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從注重目標(biāo)導(dǎo)向向目標(biāo)與效益并重轉(zhuǎn)變，達(dá)到傳統(tǒng)舉國(guó)體制無(wú)法實(shí)現(xiàn)的投入低、效率高、效益好的效果。

　　加快構(gòu)建新型舉國(guó)體制刻不容緩

　　當(dāng)前新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速推進(jìn)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。為了使我國(guó)在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域掌握主動(dòng)權(quán)，需要從以下幾個(gè)方面加快構(gòu)建新型舉國(guó)體制。

　　明確新型舉國(guó)體制的范圍。在科技創(chuàng)新中，應(yīng)該區(qū)分創(chuàng)新活動(dòng)的層次和領(lǐng)域，尊重不同類(lèi)型科技活動(dòng)的自身特點(diǎn)，合理地發(fā)揮市場(chǎng)和政府的作用。新型舉國(guó)體制發(fā)揮作用的范圍應(yīng)該是事關(guān)國(guó)家安全、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的重大領(lǐng)域，包括戰(zhàn)略性科技創(chuàng)新項(xiàng)目或工程，而不是取代那些適宜分散式資源配置的科技創(chuàng)新項(xiàng)目。

　　實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新治理范式的轉(zhuǎn)變。科技治理體系要從政府作為唯一管理者向多元主體共同參與治理轉(zhuǎn)變，政府要從資源管理為主向多手段治理轉(zhuǎn)變。在戰(zhàn)略領(lǐng)域探索建立政府主導(dǎo)，企業(yè)家、科學(xué)家、公眾良性互動(dòng)，國(guó)家與企業(yè)、社會(huì)力量各司其職、密切合作的創(chuàng)新模式，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的結(jié)合。

　　構(gòu)建合理的創(chuàng)新組織體系。在事關(guān)國(guó)家安全的戰(zhàn)略領(lǐng)域強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，加快推進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系建設(shè)，提升我國(guó)戰(zhàn)略安全領(lǐng)域核心競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)揮中國(guó)科學(xué)院重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集聚、學(xué)科門(mén)類(lèi)齊全、領(lǐng)域交叉融合等綜合集成優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)定支持一批肩負(fù)國(guó)家使命的科研團(tuán)隊(duì)。在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域建立（產(chǎn)業(yè)）技術(shù)聯(lián)盟，加強(qiáng)政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新。

　　建立高效的創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。借鑒國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)，在關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域建立國(guó)家科技宏觀決策機(jī)制；在資源配置中建立跨領(lǐng)域、跨部門(mén)統(tǒng)籌機(jī)制，以及多元融資機(jī)制；在項(xiàng)目攻關(guān)中探索高效研發(fā)組織機(jī)制、完善責(zé)任機(jī)制；在事中和事后建立合理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；建立與國(guó)際規(guī)則和市場(chǎng)機(jī)制接軌的政府采購(gòu)政策等。

　　加強(qiáng)對(duì)科研人員的激勵(lì)。新型舉國(guó)體制要平衡國(guó)家使命與個(gè)人獲得感，兼顧各方利益分配和訴求，尊重人的創(chuàng)造價(jià)值，激發(fā)各類(lèi)主體和人才的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，宣揚(yáng)新時(shí)代愛(ài)國(guó)奉獻(xiàn)精神和價(jià)值導(dǎo)向，幫助科研人員在推進(jìn)國(guó)家科技進(jìn)步中實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

　　（作者單位：中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院）