關(guān)注應(yīng)用  量體裁衣

——關(guān)于構(gòu)建市級應(yīng)急平臺的思考

文/山東省聊城市信息產(chǎn)業(yè)局副局長 何順剛

        首先談應(yīng)急平臺定義。應(yīng)急平臺，實際上是一個收集信息、處理信息，提供決策依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)進行應(yīng)急指揮調(diào)度的平臺。
        應(yīng)急平臺是以公共安全科技為核心，以信息技術(shù)為支撐，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實施應(yīng)急預(yù)案的工具；具備日常管理、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等功能。
        市級平臺是國家應(yīng)急平臺體系中的重要環(huán)節(jié)。市級應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。
        其次談?wù)勈屑壠脚_主要功能。按照核心功能劃分，應(yīng)急平臺也可以看作由信息獲取系統(tǒng)、應(yīng)急智能系統(tǒng)和決策指揮系統(tǒng)三個部分組成。主要功能包括：日常公共安全數(shù)據(jù)信息的匯集與報送、數(shù)字化應(yīng)急預(yù)案的管理與完善、隱患分析和風險評估、重大突發(fā)公共事件的接報與現(xiàn)場信息的實時獲取與分析、災(zāi)害事故的發(fā)展預(yù)測和影響分析、預(yù)警分級與信息發(fā)布、應(yīng)急方案的優(yōu)化確定與啟動、動態(tài)的應(yīng)急決策指揮和資源、力量調(diào)度、事故過程的再現(xiàn)與分析、應(yīng)急行動的總體功效評估和應(yīng)急能力評價等。
        第三，在對市級平臺定位上，有兩個關(guān)注點，一是在國家應(yīng)急平臺體系中，根據(jù)屬地管理的原則，市級平臺處于承上啟下的位置。二是市級平臺建設(shè)要在遵從國家建設(shè)規(guī)范和標準的前提下，緊密結(jié)合實際，從應(yīng)用出發(fā)，直接面向較大突發(fā)事件的處置。
        市級應(yīng)急平臺應(yīng)該理解為信息平臺（包括信息采集、處理、上報）、指揮平臺（包括通信、調(diào)度、可視化指揮）和決策平臺（包括優(yōu)化處置方案、輔助資源調(diào)配、動態(tài)評估、提供專家支持）的集成。
        作為市級平臺，應(yīng)該以信息平臺為基礎(chǔ)，指揮與決策并重，承上啟下，即面向突發(fā)公共事件現(xiàn)場，又要向上級快速傳遞信息，向領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考，向外界提供應(yīng)急知識，具備現(xiàn)代化指揮調(diào)度功能的一體化平臺。

        二、市級應(yīng)急平臺的模式選擇

        首先，從管理運行的角度看，一般來說，選擇城市應(yīng)急指揮平臺建設(shè)模式需要考慮以下因素：應(yīng)急指揮體制的整合程度；城市的規(guī)模、應(yīng)急平臺運行與管理方式、指揮權(quán)劃分；應(yīng)急聯(lián)動基礎(chǔ)、投資規(guī)模；編制情況等，其中，政府應(yīng)急體制的整合程度是決定性因素。
        國內(nèi)的應(yīng)急平臺建設(shè)分為四種類型：集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式。
        集權(quán)模式是由政府牽頭、政府投資，集中管理，應(yīng)急指揮中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預(yù)算。應(yīng)急指揮中心是應(yīng)急事件處理的中樞，代表政府全權(quán)行使應(yīng)急指揮權(quán)，在緊急事件時，有權(quán)調(diào)動政府任何部門。它的優(yōu)點是信息及資源共享、反應(yīng)快捷、指揮層次少、效率高。缺點是與現(xiàn)有行政體制沖突比較大、資金投入大、投入人力多。
        授權(quán)模式是政府將應(yīng)急聯(lián)動的指揮權(quán)授權(quán)給公安，以公安處警為核心，協(xié)同其他聯(lián)動部門共同處警。在緊急情況下，公安代表政府調(diào)動各部門聯(lián)合行動，并代表政府協(xié)調(diào)監(jiān)督緊急事務(wù)的處理。同時擴大公安110指揮中心的規(guī)模，部分與應(yīng)急指揮關(guān)系緊密的部門（如交通、消防、醫(yī)療急救）進入指揮中心聯(lián)合辦公。優(yōu)點是投資少、見效快、磨合期短、風險小。缺點是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)難度大、權(quán)力邊界不明顯，易貽誤戰(zhàn)機。
        協(xié)同模式（共享模式）一般是由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心和更多個基層遠程協(xié)同終端構(gòu)成，不同系統(tǒng)具有不同的職責。其精髓在于將應(yīng)急指揮融入政府運作體系之中，體現(xiàn)了群策群力的指揮理念。政府指揮中心戰(zhàn)時側(cè)重于重大事件的協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督，平時側(cè)重于應(yīng)急事件的管理、預(yù)防和監(jiān)測，做到平戰(zhàn)結(jié)合。優(yōu)點是職能分明、體制符合度高、投資少、見效快。缺點是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)難度大。
        代理模式與歐盟模式相近，由政府牽頭，統(tǒng)一城市緊急呼叫的入口，各部門分頭處警，各自指揮，指揮中心負責監(jiān)督各部門處理事件的全過程，解決了統(tǒng)一接警問題。北京市各個應(yīng)急部門相對獨立，每個部門本身都是體系完整而龐大，而且應(yīng)急反應(yīng)機制高度發(fā)達和成熟，目前主要采用代理模式。優(yōu)點是體制沖突小、建設(shè)難度小、便于快速啟動。缺點是接警誤差大、跨部門處理時間長、人員投入多。
        其次，從技術(shù)支撐的角度看，可以分為以下四種情況：
        一是基于監(jiān)控及會議視頻系統(tǒng)建設(shè)，充分整合視頻圖像資源，對關(guān)鍵場所及事發(fā)現(xiàn)場進行監(jiān)控，并通過視頻會議進行會商和異地指揮。 
        二是基于通訊指揮系統(tǒng)建設(shè)，利用有線通訊、無線通訊、衛(wèi)星通訊等系統(tǒng)，實現(xiàn)集中指揮和無線指揮調(diào)度功能，指揮調(diào)度方便快捷。有的城市重點進行了數(shù)字集群系統(tǒng)建設(shè)。 
        三是基于信息管理系統(tǒng)建設(shè)，主要是以應(yīng)急事件信息處理流程為核心，側(cè)重于信息報送、分類、統(tǒng)計等功能，強調(diào)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，以事件為中心收集組織信息，或以服務(wù)為中心提供信息。 
        四是基于GIS系統(tǒng)建設(shè)，基于GIS技術(shù)開發(fā)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)，主要是利用 GIS強大的空間信息管理和分析能力，為應(yīng)急救援工作的迅捷、高效開展構(gòu)建強有力的技術(shù)支撐體系。
        基于GIS系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)急平臺，有利于進行事故態(tài)勢分析。根據(jù)態(tài)勢分析可以對事故救援所需的救援力量進行定性和定量估計，為部署指揮救援提供決策參考。也有利于空間定位分析。對于災(zāi)害事故發(fā)生地的空間定位，如尋找最近合適救援機構(gòu)和人員，查找受災(zāi)人員疏散地點，統(tǒng)計災(zāi)害影響范圍和破壞程度，為災(zāi)后重建提供決策依據(jù)。還有利于救援與疏散路徑分析。路徑分析以網(wǎng)絡(luò)圖為基礎(chǔ)，用于搜尋最短路徑，用于疏散系統(tǒng)的優(yōu)化，形成應(yīng)急救援最佳路徑方案。

        三、聊城市應(yīng)急平臺建設(shè)情況

        首先，聊城市級應(yīng)急指揮平臺建設(shè)的總體思路是，按照國家應(yīng)急規(guī)范標準和省應(yīng)急體系建設(shè)指導(dǎo)意見，充分利用現(xiàn)有資源，堅持平戰(zhàn)結(jié)合、共享共用的原則，依托電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，以空間地理信息和部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，面向各類突發(fā)公共事件，專注于應(yīng)急指揮和決策分析，以提升政府應(yīng)對各種突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力、指揮調(diào)度能力和防范處理能力為目標的一體化平臺系統(tǒng)。
        其次，在應(yīng)急平臺的模式選擇方面，在業(yè)務(wù)處理上采取協(xié)同模式，采用市應(yīng)急平臺(中心）—業(yè)務(wù)分中心—部門終端形式構(gòu)成。市應(yīng)急指揮中心戰(zhàn)時側(cè)重于重大事件的協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督，平時側(cè)重于應(yīng)急事件的管理、預(yù)防和監(jiān)測。一般事件由部門直接處理完成，重大事件上報市應(yīng)急指揮中心，按照突發(fā)公共事件級別需要來啟動市級應(yīng)急指揮平臺。
        應(yīng)急軟件系統(tǒng)是一個集中部署的軟件平臺，各部門通過電子政務(wù)專網(wǎng)連接，按級別和授權(quán)在遠程使用、管理與維護，避免了重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)部門的“但求所用，不求所在”。
        第三，聊城市應(yīng)急平臺建設(shè)內(nèi)容包括應(yīng)急平臺一期工程：基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)（系統(tǒng)集成與通訊）、視頻會議系統(tǒng)、軟件平臺系統(tǒng)和應(yīng)急會商室系統(tǒng)。
        第四，建設(shè)原則有三個，即堅持統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范標準的原則，堅持統(tǒng)一平臺、資源共享的原則和堅持授權(quán)使用、分級處理的原則。

        四、關(guān)于市級應(yīng)急平臺建設(shè)的幾點思考：

        首先是關(guān)注應(yīng)用，明確定位。應(yīng)急平臺不是萬能的，應(yīng)急平臺也不是個筐，想裝什么裝什么，想要什么有什么，要摒棄“大而全”的思想。關(guān)注實際效用，關(guān)注誰來使用，關(guān)注流程可變。
        其次是量體裁衣，因地制宜。建設(shè)模式的選擇要根據(jù)所在地實際需要量體裁衣；建設(shè)規(guī)模、接處警方式要因地制宜；適合的是最好的，需要的是最好的。
        第三是資源共享，分步實施。利用現(xiàn)有政務(wù)信息化資源實現(xiàn)共享，整合不占有，共享不集中。例如110、119、120、12345資源的利用問題。要探索數(shù)據(jù)資源、通訊傳輸資源、移動車輛資源、人力資源共享新模式?？紤]建設(shè)的長期性，不是一蹴而就，要分步實施。
        第四，實用最好，國產(chǎn)優(yōu)先。要以國產(chǎn)化技術(shù)和產(chǎn)品來支撐，不追求和迷信國外的產(chǎn)品和技術(shù)，很多城市采用國外技術(shù)產(chǎn)品既不符合國情，也很難很好的應(yīng)用，造成浪費和運維困難。優(yōu)先考慮自主創(chuàng)新的產(chǎn)品，以此推動國產(chǎn)應(yīng)急裝備制造業(yè)之發(fā)展。要從追求技術(shù)卓越向?qū)嶋H需要轉(zhuǎn)變。
        第五，關(guān)注數(shù)據(jù)，關(guān)注軟件。平臺的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，關(guān)鍵是通訊，核心是軟件，決策指揮還是人。要按照實際需要和應(yīng)急處置流程考慮設(shè)計軟件。要注意加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理、加工、篩選，建設(shè)好數(shù)據(jù)中心。重點建設(shè)應(yīng)急保障資源數(shù)據(jù)中心（人力、物力、財力資源）、應(yīng)急預(yù)案數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急案例數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急救援知識數(shù)據(jù)中心（各種災(zāi)情自救常識、逃生知識等）。
        第六，專業(yè)的事讓專業(yè)的人（公司、單位）去做。專業(yè)的部門完成專業(yè)的事。                      責編/韓躍清